Le 18 mai 2014, au lendemain de la reprise sanglante de la ville de Kidal par les groupes armés du Nord-Mali, l’Union européenne (UE) affirmait que « le retour à la paix et à la stabilité au Mali présuppos[ait] la fin de toute violence et un dialogue national inclusif. » Elle se dit, dans ce contexte, « prête à faciliter avec d’autres partenaires internationaux, dont les Nations unies, le lancement immédiat d’un tel processus de paix ».

Tombouctou, février 2013 © Sebastien Dufour / Allpix Press

Cette réaction de l’Union européenne peut sembler surprenante à plusieurs égards. La déclaration laisse en effet d’abord entendre que le retour à la paix et la stabilité au Mali ne sont toujours pas au rendez-vous, ce qui serait surprenant d’un acteur présent dans la zone depuis plus de 50 ans et qui y a déployé une stratégie pacificatrice depuis près de trois ans. 

La surprise vient aussi du fait que l’UE se dit prête à faciliter le lancement d’un processus qu’elle ne semble guère maitriser. En effet, l’inclusion de l’ensemble des acteurs concernés par le processus de paix a été l’une des grandes difficultés de l’UE dans le cadre de sa stratégie de paix au Mali. Elle s’est aussi confrontée à la lourdeur de son propre système qui a – entre autres facteurs – occasionné une réaction tardive face à ce qui était entrain de se mettre en place. La politique menée par l’UE au Mali a montré qu’elle éprouvait d’importantes difficultés de mise en œuvre.

Un manque critique de réactivité

L’instabilité de la région du Sahel est un phénomène connu du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) depuis longtemps, avant l’éruption de la crise de début 2012. Les enjeux économiques que la zone sahélo-saharienne représente avaient bien évidemment exigé un regard appuyé de la part de plusieurs membres de l’UE sur sa situation politique. En 2008, la France, dans son Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationales, donnait ses premières alertes en indiquant la vulnérabilité et la faiblesse des États de la région sahélienne pour lutter face à des rébellions, des trafics, des flux de migrants illégaux et les dangers des actes de terrorisme.

En 2010, vu la persistance des troubles dans la région – à savoir plusieurs enlèvements et l’assassinat d’un citoyen français par des groupes extrémistes – et les enjeux susmentionnés, l’engagement européen se décide enfin à passer à la vitesse supérieure et le conseil des affaires étrangères décide, en octobre de cette année-là, d’élaborer une stratégie pour le Sahel. La « Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel » (ci-après dénommée « Stratégie pour le Sahel », et qui constitue toujours la base de l’action de l’UE au Mali et au Sahel) sera finalement adoptée le 21 mars 2011, c’est-à-dire seulement neuf mois avant le coup d’état de janvier 2012.

Les fissures de la gouvernance malienne s’étaient déjà bien établies, le terreau de la crise politique était en processus de finalisation, et ni l’UE ni le volet préventif de sa stratégie – voulu comme l’un de ses fondamentaux – n’ont pu l’empêcher. On ne dit pas que l’UE aurait pu, à elle seule, dénouer des crispations qui se sont sédentarisées au fil des années. Mais sa réaction face à ce qui était lentement entrain de se jouer et dont elle avait connaissance, est le signe qu’elle n’a pas su être assez rapide, et partant, pas assez réactive – ni pour se décider à élaborer une stratégie ni pour l’implémenter. Les outils à disposition du SEAE sont trop rigides, et leur utilisation implique l’intervention de processus – décisionnels, bureaucratiques et diplomatiques notamment – qui prennent beaucoup de temps ou qui sont inadaptés à la mission du SEAE. Les crédits du SEAE, par exemple, viennent de la Commission, qui ne sait pas faire face aux questions sécuritaires et ne s’y intéresse guère.

Ce manque de réactivité se lit également facilement dans le fait que la « Stratégie pour le Sahel » constitue toujours la base de l’action de l’UE au Mali alors même que la situation politique y a bien évolué et nécessiterait certainement sinon une reconsidération, au moins une mise à jour des solutions pensées avant l’explosion de la crise malienne et réfléchies pour un contexte régional plutôt que national. Si les problèmes du Nord-Mali sont communs à ceux de la zone sahélo-saharienne à plusieurs égards, des problématiques nationales sont à prendre en compte pour mieux appréhender les troubles que continuent de traverser le Mali. La stratégie pour le Sahel a été élaborée pour une zone plus large qui ne saurait rassembler l’intégralité des réalités propres au pays et à son histoire. L’acception du Sahel de l’UE n’est par ailleurs pas la même que celle des autres organisations internationales. La zone sahélienne selon l’UE comprend le Mali, le Niger et la Mauritanie et inclut des régions du Burkina Faso et du Tchad alors que pour l’ONU, elle comprend également le Nigeria, la Gambie et le Cameroun.

Des solutions inadaptées aux réalités locales

La direction prise par l’Union européenne pour répondre à l’instabilité de la zone sahélienne est pourtant claire. Mais, peut-être, embrasse-t-elle un concept trop large : elle s’appuie sur celui de « security-development nexus » selon lequel il existe un lien très étroit entre la sécurité et le développement d’une zone. La stratégie pour le Sahel entend s’organiser autour de ce double impératif à atteindre.

Pour y parvenir, le dispositif se décompose en quatre axes : développement, bonne gouvernance et règlement des conflits internes ; politique et diplomatie ; sécurité et État de droit et, enfin, prévention et lutte contre l’extrémisme violent et la radicalisation. Des axes eux-mêmes très larges et qui laissent la place à l’élaboration de solutions multiples de court terme (inférieures à 3 ans) et de long terme (de 5 à 10 ans). Les premières étapes de mise en œuvre et les premiers résultats sont inégaux dans leur réussite et révèlent surtout une grande inadaptation des solutions aux réalités locales.

La principale réalité locale qui n’a pas su être suffisamment comprise par l’UE est la nécessité d’inclusion de l’ensemble des acteurs concernés et cela, à toutes les étapes de sa stratégie. Certes, elle a collaboré avec le gouvernement malien, elle a pris en compte l’avis des Nations unies, elle s’est rapprochée par son action diplomatique de ce que proposaient l’Union africaine et la Cédeao et a entendu et soutenu certaines organisations de la société civile. Par contre, tous les groupes armés et les populations locales, notamment celles du Nord-Mali, n’étaient pas présents à ces concertations, alors même qu’ils sont les premiers concernés. Les chefferies traditionnelles, les élus et leaders du Nord n’ont pas toujours été consultées. La gouvernance locale se trouve pourtant au centre de la crise malienne et aurait du se retrouver au centre de la stratégie européenne.

Les grands programmes d’infrastructures et de décentralisation prévus dans le cadre du Programme Spécial pour la Paix, la Sécurité et le Développement du Nord Mali (PSPSDN) sont emblématiques de cette erreur. Le PSPSDN, lancé par le président Amadou Toumani Touré en 2011, a vu sa première phase en partie financée par l’UE, dans le cadre du 10^ème Fonds européen de Développement. Le budget du programme est de 32 milliards de francs CFA qui auraient dû principalement être investis dans les trois régions du Nord de Tombouctou, Gao et Kidal. Il est à présent « gelé » et l’UE a interrompu son financement. Bruxelles blâme les conditions insatisfaisantes dans lesquelles a été mis en œuvre le programme mais n’a pourtant pas insisté pour que son implémentation soit faite en concertation avec la chefferie traditionnelle et les élus locaux du Nord-Mali, acteurs pourtant évidemment incontournables dans le cadre de projets de développement au nord du Mali.

Cette erreur d’omettre, ou même d’exclure volontairement de la discussion, certains des acteurs clés de la réussite du processus pacificateur a été répétée à plusieurs reprises par l’UE dans le cadre de son action au Mali.

Cette erreur montre aussi l’échec de l’UE à remplir la mission diplomatique qu’elle s’était fixée dans la mesure où elle n’a pas engagé de dialogue renforcé sur la sécurité et le développement au Sahel avec l’ensemble des partenaires tel que le prévoyait la stratégie pour le Sahel. Apparait un paradoxe flagrant : Alors que l’ancrage de l’UE est ancien et profond au Mali, elle n’est ni capable de proposer des solutions adaptées au contexte local ni d’affirmer et d’assumer une réelle influence diplomatique.

Il n’est pas ici question de juger l’action extérieure de l’UE au Mali, car il est bon de lui laisser le temps de mener à bout ses actions. Pour autant, il est urgent de mettre en évidence ses écueils pour mieux les prévenir et qu’elle puisse mettre en œuvre plus efficacement ses « solutions ». En outre, cette proposition vaut pour bien plus que la seule crise malienne. On retrouve les mêmes difficultés dans de nombreuses autres actions menées par le SEAE. Se pose, dès, lors la question délicate mais indispensable et urgente – et notamment à l’heure de la crise financière qui ravage le monde – de l’adaptabilité, dans le cadre de crises politiques, de l’onéreuse action extérieure européenne. En 2013, le budget du SEAE s’élevait à 509 millions d’euros.