La lecture du Journal officiel, même sous sa forme numérique, offre parfois de sympathiques et intéressantes découvertes. Tel est le cas avec la publication au JO du 12 décembre 2019 d’une loi du 11 décembre « tendant à améliorer la lisibilité du droit par l’abrogation de lois obsolètes ». Sans évoquer quelques dispositions complémentaires ou de transition, l’article 1er de cette loi supprime de l’ordre juridique positif quarante-sept lois ou articles de lois. Quelle merveille ! La formule introductive est brève et impérieuse : « Sont et demeurent abrogés sur le territoire de la République… » Suit la liste des quarante-sept textes. Comme il y a à la fois « des lois » et « des articles (de loi) » le masculin « abrogés » l’emporte sur le féminin « abrogées » qui serait utilisé si les abrogations ne concernaient que des lois.
Il appartiendra à d’éminents et savants archéologues du droit de disséquer ces disparations comme le ferait un entomologiste face à un insecte rare. Pour l’instant, en cette veille de Noël, saluons simplement cet exceptionnel effort du législateur. La loi du 11 décembre est issue d’une proposition de loi déposée au Sénat le 3 octobre 2018 par M. Vincent Delahaye (Union centriste, radical) et quelques collègues. Grâce à un accord politique de fond, elle a été adoptée par le Sénat le 13 mars 2019, puis conforme par l’Assemblée nationale le 28 novembre 2019. Il est donc possible que l’initiative parlementaire, surtout lorsqu’elle bénéficie du soutien du Gouvernement, aboutisse à un résultat concret. Cette loi fait suite à une initiative du Sénat, passée à l’époque quelque peu inaperçue, de créer un Bureau d’abrogation des lois anciennes inutiles, dite « Mission BALAI », un acronyme particulièrement significatif. Les très documentés rapports parlementaires de Nathalie Delattre (RDSE, radicale) au Sénat et de Erwan Balanant (Mouvement démocrate) à l’Assemblée nationale expliquent comment les uns et les autres ont travaillé et comment le Conseil d’État a apporté son concours à la suite d’une saisine du président du Sénat effectuée en application de l’article 39 de la Constitution.
La loi abrogée la plus ancienne est celle du 14 juillet 1819 relative à l’abrogation du droit d’aubaine[1] et de détraction[2], la plus récente est celle du 22 octobre 1940 relative aux règlements par chèques et par virements. Au passage, on retrouve quelques lois célèbres comme celles du 31 mai 1854 (article 5) portant abolition de la mort civile, du 28 décembre 1880 relative au Journal officiel, du 1er août 1905 sur les fraudes et falsifications ou du 2 avril 1919 sur les unités de mesure.
Au-delà de l’inévitable inventaire à la Prévert, on apprend que l’abrogation répond à deux logiques précises : d’une part la désuétude parce que, par exemple, l’intérêt juridique d’origine a disparu ou que les dispositions ont été pérennisées dans d’autres textes (c’est le cas de la loi sur les fraudes de 1905 dont les dispositions figurent désormais, pour l’essentiel, dans le code de la consommation) ; d’autre part parce que des lois postérieures ont implicitement abrogé les dispositions anciennes sans que cela fasse l’objet d’une mention expresse (par exemple la loi de 1885 sur les moyens de prévenir la récidive incompatible avec le code de procédure pénale d’aujourd’hui). Dans cette hypothèse, aussi bien le Conseil d’État que les assemblées parlementaires ont agi avec prudence, tant il importe de bien mesurer l’impact et les conséquences des textes dont l’abrogation est envisagée. Il peut arriver, malgré les précautions prises, que des angles morts soient oubliés. Ceci explique que, parfois, les juristes préfèrent conserver des textes inutiles à 99% en se réservant le 1% restant pour une éventuelle utilisation, dont ni les circonstances ni la date ne peuvent être imaginées.
Il est donc logique et indispensable que chaque loi abrogée fasse l’objet d’une description précise de ses origines, de son contenu, de ses applications et, surtout, des raisons qui justifient sa disparition, que son inutilité soit devenue certaine ou que son immortalité ait été prise en compte autrement. D’après le rapport de Nathalie Delattre, qui me dit « avoir pris beaucoup de plaisir à travailler cette proposition de loi », le stock d’articles législatifs s’élevait, au 25 janvier 2018, à 80 267 unités et celui des articles réglementaires à 320 458.
Que ce Noël 2019 nous permette d’en réduire le nombre de quelques dizaines, quelle aubaine ! Quel beau cadeau ! Attendons Noël 2020 pour la suite. Elle est annoncée.
Didier MAUS
Ancien conseiller d’État, Président émérite de l’Association internationale de droit constitutionnel, Maire de Samois-sur-Seine
[1] Droit féodal qui disposait qu’un seigneur recueillait les biens d’un étranger décédé dans le périmètre de sa souveraineté.
[2] Droit régalien qui permettait un prélèvement sur les successions des étrangers morts en France.
