Dans le prolongement de l’article 19 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, le Premier ministre a signé le 14 mai 2020 le décret 2020-71 définissant, notamment, les conditions d’entrée en fonction des conseils municipaux élus au complet à la suite du premier tour des élections municipales du 15 mars.

Il n’est point besoin de revenir sur le contexte très particulier, et véritablement unique, des conditions de déroulement de ce scrutin. C’est pour en tenir compte que l’article 19 de la loi du 23 mars 2020 a différé l’entrée en fonction des conseils municipaux élus au complet (environ 30 000) et prévu, en fonction de l’état sanitaire du pays, deux solutions pour l’achèvement des opérations dans les autres communes (environ 5 000) : soit un second tour avant fin juin, soit de nouvelles opérations électorales complètes le moment venu.

Le décret du 14 mai a immédiatement suscité un recours devant le Conseil d’Etat déposé par l’association « 50 millions d’électeurs ». Les requérants demandent l’annulation de ce décret pour le double motif de l’insincérité des résultats du premier tour et de l’impossibilité de réunir les conseils municipaux dans le strict respect des règles de sécurité sanitaire. Ce premier recours est accompagné de deux autres recours, l’un sous forme d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) pour qu’il soit demandé au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité de l’article 19 de la loi du 23 mars, l’autre sous forme d’un référé suspension au titre de l’article L. 151-1 du code de justice administrative. Dans l’immédiat, le Conseil d’État doit, très rapidement, traiter la demande de suspension du décret contesté.

L’article L. 151-1 du code de justice administrative dispose qu’une telle demande de suspension ne peut être acceptée par le juge qu’à la double condition 1) qu’il y ait urgence, 2) qu’il existe, en l’état de l’instruction, « un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». L’urgence est impossible à contester : les premières réunions des conseils municipaux sont prévues pour le vendredi 22 mai. Il est donc indispensable que le juge des référés statue avant cette date, faute de quoi il ne remplirait pas correctement son office.

La condition relative au « doute sérieux quant à la légalité de la décision » peut évidemment faire l’objet d’appréciations différentes, selon que l’on retient le point de vue des requérants ou, probablement, celui de la défense, en l’espèce le ministre de l’Intérieur. Le moyen central est fondé sur la QPC  jointe au recours contre le décret lui-même. Comme la loi du 23 mars 2020 n’a pas été soumise au Conseil constitutionnel au titre du contrôle préalable, il demeure une interrogation réelle, et largement présente chez les juristes, sur la conformité à la Constitution de l’article 19 de la loi, celui en cause ici. Des recours contre les résultats des élections dans certaines communes soulèvent d’ailleurs cette question. Le tribunal administratif de Lyon a, par exemple, transmis au Conseil d’État une QPC sur ce point. Il sera donc nécessaire, un jour ou l’autre, que le débat soit tranché. Le plus vite sera le mieux, tant il n’est pas de bonne pratique démocratique de laisser traîner des incertitudes sur la validité des résultats électoraux.

Sans même avoir à se prononcer, pour l’instant, sur la transmission ou non de la QPC au Conseil constitutionnel, le Conseil d’État ferait œuvre utile en suspendant le décret du 14 mai 2020, ouvrant ainsi la voie à une discussion sereine sur la constitutionnalité contestée de l’article 19 de la loi du 23 mars. Pour conforter cette démarche, raisonnons à l’envers. Admettons que le Conseil d’État ne suspende pas le décret du 14 mai, il devra ensuite, en fonction des divers contentieux dont il est saisi, apprécier la justification ou non du renvoi d’une QPC au Conseil constitutionnel. Admettons qu’il se prononce pour un tel renvoi vers le juge constitutionnel et que ce dernier, dans quelques semaines, fasse droit aux arguments des requérants et décide que l’article 19 de la loi du 23 mars, ou du moins ses dispositions essentielles, est contraire à des « droits et libertés garantis par la Constitution », en l’espèce la sincérité du scrutin telle qu’elle découle de l’article 3 de la Constitution. Il en résultera un véritable imbroglio juridique et encore plus politique : plusieurs semaines après avoir été installés, avoir élu les maires et les adjoints, après avoir adopté le budget 2020, les 30 000 conseils municipaux devront s’effacer au profit de nouvelles élections. Le scénario catastrophe devient alors une réalité.

En prononçant à temps la suspension du décret du 14 mai, le juge des référés du Conseil d’État adopterait une solution raisonnable de nature à assurer une véritable continuité des pouvoirs publics. Il appartiendrait alors aux juges compétents de statuer, le plus rapidement possible, mais sans précipitation, sur la question de la constitutionnalité de l’article 19 de la loi.

De manière paradoxale, mais tout est exceptionnel dans ce choc entre une crise sanitaire imprévue et le rythme régulier des consultations électorales, c’est la suspension du  décret du 14 mai qui serait la meilleure garantie de la sécurité juridique et d’un déroulement normal de l’achèvement de cette première étape de l’élection des conseils municipaux 2020. Confirmer le décret n’est nullement la garantie d’un long fleuve tranquille ultérieur.

Didier MAUS

Président émérite de l’Association française de droit constitutionnel, Maire de Samois-sur-Seine